对照而言，合法宪法解释终究是对宪法的解释，而既然是对宪法的解释，那就不仅需要遵循基本的解释规则，也需要说明为何宪法能容纳下这种解释。

[12] 参见韩宁：《行政协议研究之现状与转向》，载《法治研究》2019年第6期。如在韩甲文诉被黑龙江省肇源县人民政府行政协议一案，最高法院判定双方所签订的《息诉罢访协议书》的性质为行政协议。

言归正传，意思表示对两边都产生了约束效果。张敏：《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》，载《政法论丛》2018年第4期。意思表示一致凸显了行政协议的可协商性，但行政协议的行政性又暗含了法定性，二者之间应当找到平衡点。文章来源：《法治社会》2021年第6期 进入专题： 行政协议 民法典 。虽然前文提到相对人难以对行政主体实施胁迫，但不排除个别例外。

在法国，招标是最常用的缔结行政协议的方式，金额在一定数目以上的合同，除少数情况外，必须采取招标缔约方式。行政协议争议发生于协议缔结之后，双方在订立行政协议时的内心真意很难再次客观呈现。但是，现代立法者显然无法预定所有规则，高度复杂的公共管理事务为行政主体的自治性提供了正当依据。

由此，后续意思表示产生新的约束效果。[36]实践中，被乘人之危所为的意思表示，实际也是不正当干涉的结果。假如双方不能达成新的一致意见，便根据行政协议的现有内容以及法律规范作出处理。运用过程研究之视角，可将行政协议视为动态的发展进程，贯穿其中的订立、履行乃至终止等环节都有意思表示的流露。

行政协议成立并生效后，也可能会因为不具备有效要件而溯及既往或非溯及既往地失去效力。具体到胁迫，是给相对人带来了心理上的压力，相对人基于该心理才作出意思表示。

当相对人以欺诈、胁迫方式促使行政主体与其订立协议，基于行政协议本身的公共利益属性与行政管理目标，根据合同法关于一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的合同无效规则，此时意思表示将导致行政协议无效。二是表意人的不一致是故意的，如虚伪的意思表示。[16] 参见[英]P·S·阿蒂亚：《合同法概论》，程正康等译，法律出版社1982年版，第5页。[7]合同性蕴含了意思自治原则于行政法上的导入，体现出比高权行政手段更为柔和的面貌，因而行政协议上意思表示和民事合同上意思表示存在相似之处。

[24] 参见余凌云：《行政法上的假契约现象——以警察法上各类责任书为考察对象》，载《法学研究》2001年第5期。[35] 关于故意的意思与表示不一致，可分为真意保留和虚伪表示。否则，该意思表示难以促成行政协议上的法律效力。五、余论：行政协议中的意思表示理论研究亟待深化 意思表示可谓是理解行政协议的标识性概念之一，只有合法、真实、明确的意思表示才有助于创设良好的行政协议法律秩序。

尤其是行政机关单方变更、解除行政协议时，这种克减相对人权利的意思表示应作合乎依法行政原则的考量。在徐小平诉重庆市涪陵国土局与第三人重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室房屋征收行政补偿安置合同纠纷一案，法院指出：涪陵国土局作为行政主体，在涉案《安置协议书》签订、履行中处于主导地位，享有行政优益权，负有核实徐小平是否属于住房安置对象、预先制定协议主要内容、向对方发出邀约等职权。

与此同时，行政协议具备一般行政行为的公权成分，其行政性主要体现为行政主体的优益权，即享有的某些单方强制性权力或主导性特权。与单方行政行为的命令—服从模式不同，行政协议双方形成了协商—合意的关系模式。

此外，行政协议成立阶段的意思表示存在一定限度。这里的变更、解除，是对协议约定的权利义务进行调整，协议内容实现一致时同样体现了双方的意思表示。其他行政机关对于行政协议的解释，可能会加剧双方当事人之间力量的不均衡。一定程度上而言，行政协议乃实质上不平等当事人之间的商定。[18]大陆法系学者通常用意思表示一致的表述来概括合意，合意作为行政协议成立的结果要素，乃是双方共同协商的过程，此为形成可接受性结果的必经步骤。之所以意思表示约束力在行政协议和民事合同中的强度不同，本质上是因为意思表示在公私法中的定位差异。

闫海、宝丽：《公用事业特许经营中行政优益权探究》，载《天府新论》2011年第5期。最后，意思表示约束性效果存在一定的张力，集中体现为行政优益权对意思表示的截断。

在合法行政原理要求下，就协议格式条款的几个解释方案进行选择时，应当保障所选方案符合法律优先、法律保留的要求，而禁止作违法解释。（一）行政协议诉讼审查意思表示的目的 民事合同中意思表示的核心意涵是自由，民事裁判活动聚集于双方行为的真实性。

当意思表示的内容涉及到强制性规范的非禁止性规定时，法院应当根据权利义务状况去审视约定的合法性。（三）行政协议诉讼对意思表示的评判实践 考察实践发现，法院已经结合司法现状发展出了富有新意的判断规则，这些是意思表示特殊性对行政裁判活动带来的挑战性主题。

行政协议内容包含行政主体对未来行政权处分的约定，倘若相对人希望与之订立，就必须先接受此种意思表示。其次，当双方对行政协议内容约定不明时，意思表示一致的覆盖范围面临空白，那么需要再次明确双方的真实意思表示，以填补其约束力。另一方面，行政主体有标的决定权，且有权设定强制性条款。相对人通过欺诈行为，使行政主体陷入错误的认识，从而其意思表示发生瑕疵，此处的欺诈应当对当事人意思表示产生决定作用。

当法律没有规定时，行政主体有资格出于公益目标的考虑，向相对人作出标的范围的意思表示。在行政协议诉讼程序阶段，法官势必要对其中的意思表示作出合法与否的结论，此时对依法行政的审查要求会优先于双方当事人的意思自治。

[53] 参见南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初301号行政判决书。[34]考虑到行政主体在其中的优势地位，以及负有审慎义务，多数情况下行政主体不应当享有因重大误解为由而撤销行政协议的权力，民法规则于此处的援用应当慎重。

[44] 参见章程：《论行政协议变更解除权的性质与类型》，载《中外法学》2021年第2期。从动态角度讲，如果意思表示的程度逐渐递减为零，那么该形态就会发生质变，行政协议变为纯粹的行政行为。

2019年12月10日最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）并回答记者提问，据现场介绍可知，该司法解释第1条明确了行政协议的内涵，即行政协议包括主体、目的、内容及意思等四个要素。在大英县政府因与大英县永佳纸业有限公司、一审被告大英县回马镇政府不履行行政协议纠纷一案，最高人民法院表示：意思要素作为行政协议的要素之一，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商。与此同时，行政主体有权挑选缔约对象。[6] 参见王学辉：《行政法意思表示理论的建构》，载《当代法学》2018年第5期。

该行政惯例应当以行政协议双方都知晓或者并不明确排斥为前提，否则不能成为解释的凭据。与民法不同，行政主体恒为格式条款的提供一方，旨在实现行政便利及节约成本。

考虑到格式条款中相对人的劣势处境，其经常会对条款内容发生理解上的误解。参见余凌云：《论行政契约的含义——一种比较法上的认识》，载《比较法研究》1997年第3期。

对表意人的相对方来说，则属于误解之范围。行政主体适度的引导作用，有助于协议内容的缔结朝目标发展。